无论是居民自治的推进与下沉，还是协商自治的确认与展开，都必须在法律的框架下进行。
虽然认定与公共财政相关的法律违宪均可能产生类似的后果，例如认定税法和给付法违宪不仅会影响当年预算执行中的收入和支出，而且会影响纳税人和给付相对人的利益，但其影响范围通常仅局限于一部法律，仅涉及年度收入和支出中极小的一部分，与国家举借债务的收入及其对应的支出不可同日而语。与此相应，基本权利早已从主观权利发展为同时具有客观价值秩序属性的规范，基本权利对国家行为的约束力并不完全取决于基本权利主体是否已经出生甚至是否可以亲自主张这一权利，其作为客观价值决定不仅影响着整个法律体系，而且应该被视为立法、行政和司法的方针与推动力。
[5]基于政策稳定性的考虑，至少在经济衰退时期应当允许国家举借债务，财政收支系统可以作为自动稳定器发挥作用。[51]Vgl. Henning Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz – Zur Bedeutung der zeitlichen Bindungen fuer das Haushalts- und Staatsschuldenrecht, Berlin 2008, S.304. 作者简介：陈征，法学博士，中国政法大学法学院教授。综上所述，既然国家举借债务构成对特定纳税人群体平等权的损害，那么必须接受宪法的正当性审查。其中，积极影响可能包括，在经济危机时期举借债务可以资助国家完成额外的财政任务，可以降低税收、刺激消费、促进就业、增加未来的税收或减少未来的财政支出等。然而，我国宪法学界对立法的关注远多于预算。
虽然收支平衡属于预算制度中的原则，而非规则，但宪法仍要求其最大化实现，国家不得彻底满足于形式上的收支平衡。特别是从20世纪70年代开始，财政赤字开始与全球金融体系挂钩。宪法上的区域指土地的界划，通常指行政区域。
我们省委讨论过，这次来开会，希望中央给点权，让广东先走一步，放手干。按照这一标准，当时台湾问题以及国家统一相关条款可能不属于现在能够定下来的东西。1989年1月14日基本法起草委员会表决通过的《基本法（草案）》中序言的表述是，根据《宪法》第31条设立特别行政区，并按照一个国家、两种制度的方针，不在香港实行社会主义制度和政策。作为统一的单一制国家，宪法对地方行政区域的要求是一样的，只是特别行政区具有自身的一些特点。
在讨论中，有些委员提出，这条是针对台湾讲的，台湾根据什么法律来决定呢？认为规定内涵不明确。〔15〕 1981年7月，邓小平同志建议彭真具体抓宪法修改工作，并确定修宪的四个要点：第一，要把四个坚持写进宪法。
〔21〕同时为将来的国家统一做准备，如果国家统一了，全国人大可以通过法律具体规定特别行政区内实行的制度，保留宪法规范应有的弹性。〔31〕 二是《宪法》第62条第14项的规定。〔42〕在基本法上出现的特别行政区与《宪法》第31条的特别行政区的脉络是相同的，基本法以特别行政区规范将《宪法》第31条具体化，形成以宪法为基础的特别行政区规范体系。[4]张希坡：《人民代表大会制度创建史》，中共党史出版社2009年版，第281页。
[11]中共中央文献研究室编，冷溶、汪作玲主编：《邓小平年谱1975—1997》（下），中央文献出版社2007年版，第774页。如1986年11月11日，中央与香港特别行政区的关系专题小组的工作报告中对《香港基本法》第1条的表述是：根据中华人民共和国宪法第三十一条，香港特别行政区的制度和政策均以本法的规定为依据。〔37〕 6.特别行政区的宪制秩序 根据《宪法》第31条，设立的特别行政区实行新的宪制秩序转型，以体现主权回归。但如何表述宪法与基本法关系，在起草过程中虽有基本共识，但规范的表述方式上曾有不同的认识。
四、特别行政区的内涵 《宪法》第31条的核心词是特别行政区。[5]中共中央文献研究室编，杨胜群、闫建琪主编：《邓小平年谱1904—1974》（中），中央文献出版社2009年版，第1097页。
这里的制度具有宪法的特殊授权，由主权者最高代表——全国人大决定。与一般省级行政区域不同，特别行政区的行政区划变更有特殊程序，即特别行政区以全国人大决定为依据，行政区划图由国务院公布。
这类问题就是指解决港澳问题，这就明显地把香港、澳门包括在内了。基本法是根据宪法制定的基本法律，规定了在香港特别行政区实行的制度和政策，是一国两制方针的法律化、制度化，为一国两制在香港特别行政区的实践提供了法律保障。作为制宪者的人民与通过宪法的全国人大处于不同的宪法关系之中。这一建议得到了彭冲、苏子蘅等同志的明确赞同。作为宪法的具体化，基本法既体现国家统一和主权，同时明确了香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分，是中央人民政府直辖的地方行政区域，同时也是一个实行与内地不同的制度和政策、享有高度自治的特别行政区。（3）特区这一名称最早来自陕甘宁特区，如直接用在国家统一后实行不同制度的台湾地区，有可能围绕名称的解读引发一些歧义。
[17]参见超英、郭宏：《中华人民共和国的四部宪法——访全国人大法律委员会主任委员杨景宇》，载《百年潮》2004年第7期。特别行政区作为地方性的区域，即使实行两制，但一国的前提是不能动摇的，实行不同于内地的制度，也是基于宪法的授权，并不改变地方性。
在《部分起草委员对基本法结构（草案）的意见》中，有委员提出建议，可把序言第3条改为根据宪法制定香港特别行政区基本法，以法律形式执行人大根据《宪法》第31条设立香港特别行政区的决定。〔3〕同年11月10日，边区政府发布通令，将边区改成陕甘宁特区。
引用材料亦可在其他史料中得到印证，参见《彭真传》编写组：《彭真传》（第4卷），中央文献出版社2012年版，第1439-1441页。考虑到这种特殊情况的需要，宪法修改草案第三十一条规定：国家在必要时得设立特别行政区。
〔5〕1949年12月，马尾港隶属福建省第四专区，驻地林森县。《香港国安法》第1条和第12条作为基本法的根本性条款，赋予特别行政区任何机构、组织和个人维护国家安全的义务，以保证一国之内，两种制度长期并存，和谐相处，使特别行政区所承载的各项功能得到有效发挥。据文献记载，特别行政区一词最早出现在1953年2月13日邓小平代表中共中央起草给华北局的电报。作为表达一国两制的特定术语，1982年修宪将特别行政区写入《宪法》第31条，使之成为构建特别行政区宪法秩序的基础性概念。
[12]中共中央文献研究室编，冷溶、汪作玲主编：《邓小平年谱1975—1997》（下），中央文献出版社2007年版，第797页。8月30日，中国共产党中央委员会向会议主席团提出了《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议》。
但是，宪法却有一个第5条。告台湾同胞书的稿子，曾经中共中央政治局讨论过，并且征求过一些人大常委会委员和政协常务委员的意见，作了必要的修改。
《决定》指出：第七届全国人民代表大会第三次会议根据《中华人民共和国宪法》第31条和第62条第13项的规定，决定自1997年7月1日起设立香港特别行政区。〔12〕在这次谈话中，邓小平第一次明确了一个国家，两种制度，认为这是我们讲大政方针。
对此，委员们认为，中国宪法作为一个整体对香港特别行政区是有效的，但是由于国家对香港实行一国两制的政策，宪法的某些具体规定不适用于香港，主要是指社会主义制度和政策的规定。那么，特别行政区作为规范结构，其内涵是什么？如何理解特别行政区的性质与地位？ （一）特别行政区的设立依据 特别行政区设立的宪法依据主要体现在以下四个方面。根据《宪法》制定的《香港基本法》中特别行政区一词获得了更加多样化的内涵，成为集中体现一国两制精神的最具标志性话语。《宪法》第31条规定，国家在必要时得设立特别行政区。
〔18〕邓小平审阅了报告后，指示宪法要对台湾问题作出专门规定。[30]全国人大常委会办公厅联络局编：《中华人民共和国宪法及有关资料汇编》，中国民主法制出版社1990年版，第116页。
基本法起草委员会初期开会时，有一位香港记者向姬鹏飞同志提出要修改宪法的问题，姬鹏飞同志让我回答，我答复记者说：宪法第三十一条就是专门为香港实行不同于社会主义制度的资本主义制度即实行‘一国两制而作的特别规定，因而不需要再修改宪法。[38]参见全国人大常委会香港基本法委员会办公室编：《中华人民共和国香港特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，中国民主法制出版社2011年版，第53页。
[37]参见许崇德：《许崇德自选集》，中国人民大学出版社2007年版，第490、491页。如宪法规定，中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。
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